摘要

我國政府在放管服改革中運用數(shù)據(jù)治理方式, 大大提升了政府治理能力, 服務型政府和高效政府已初步體現(xiàn)。但是傳統(tǒng)體制、思維模式、基礎設施、技術能力以及制度保障等已成為數(shù)據(jù)治理更好推廣運用的阻滯因素, 因此必須針對這些薄弱環(huán)節(jié)進行改革和完善, 為實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理創(chuàng)造有利的外部環(huán)境, 從而使放管服改革能借助現(xiàn)代科技順利推進, 早日實現(xiàn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

政府數(shù)據(jù)治理, 就是政府運用大數(shù)據(jù)技術收集、存儲、管理海量數(shù)據(jù), 實現(xiàn)數(shù)據(jù)部門間共享, 并通過一定的分析工具輔助進行社會事務管理、提供良好公共服務、解決社會矛盾, 實現(xiàn)決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。在放管服改革實踐中, 各級政府運用數(shù)據(jù)治理的方式有效破解了許多制度性難題, 有效提升了政府治理的協(xié)同性, 體現(xiàn)了高效便民的價值導向, 所以研究更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)治理在放管服改革中的作用, 對于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、數(shù)據(jù)治理對于放管服改革的作用

數(shù)據(jù)治理作為一種建立在現(xiàn)代治理理念基礎上的治理手段, 將會在放管服改革中發(fā)揮其獨特作用。

1、數(shù)據(jù)治理推動簡政放權

政府職能轉變, 簡政放權是基礎。黨的十八大以來, 國家在推進行政審批制度改革方面, 取得了重要進展, 一大批“含金量”高的行政審批、投資項目核準等項目被取消, 一些不合法不合規(guī)不合理的收費項目被清理, 將應當放給市場和社會的權力徹底放權, 各地不斷創(chuàng)新性便民利民的舉措。

黨的十九大后深化黨和國家機構改革拉開了序幕, 更深層次的簡政放權已經(jīng)啟動?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計算等現(xiàn)代信息技術為這些改革舉措, 提供了足夠的技術支撐, 借助于大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享, 通過網(wǎng)上虛擬政府的設置, 實現(xiàn)政務流程再造, 打破部門間壁壘, 形成協(xié)作機制。從一定意義上說, 是數(shù)據(jù)治理倒逼并加快了政府的簡政放權步伐。

2、數(shù)據(jù)治理促進了放管結合

政府監(jiān)管部門可以通過智能感知技術收集分散在各虛擬空間上的企業(yè)相關數(shù)據(jù), 包括生產經(jīng)營、銷售物流、檢驗檢測、安全環(huán)保等領域的數(shù)據(jù), 通過大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準確識別企業(yè)違法失信、投訴舉報、消費者維權等信息, 準確預警危害市場的失范行為, 提升政府的風險防范和應急響應能力, 將監(jiān)管方式由過去的“人盯事”“一對多”“事后查”, 變?yōu)椤按髷?shù)據(jù)盯事”“多合一”“事前預警”, 大大提高監(jiān)管的效能。

3、數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)優(yōu)化服務

當前公共服務發(fā)展不充分和不平衡的情況比較突出, 提供公共服務的主體單一, 部門之間缺乏有效協(xié)同, 供給主體與需求主體缺少互動, 公共服務無法做到精準化, 導致供給過剩和供給不足同時存在, 群眾的滿意度不高。

數(shù)據(jù)治理能在統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺上實現(xiàn)公共服務主體的虛擬協(xié)同, 形成一體化的整體性治理。政府部門可以借助智能感知技術收集分散在各虛擬空間上的需求數(shù)據(jù), 通過大數(shù)據(jù)的分析處理功能, 準確識別群眾需求和偏好, 實現(xiàn)公共產品和公共服務的精準化。通過打通政府、公共服務部門間的數(shù)據(jù)壁壘, 促進數(shù)據(jù)流轉共享, 將有效促進行政審批事務的簡化, 提高公共服務的效率, 更好地服務民生, 提升人民群眾的獲得感和幸福感。

二、放管服改革中運用數(shù)據(jù)治理的制約因素

雖然在當前放管服改革中, 國家已通過政策、資金等方面鼓勵支持數(shù)據(jù)治理在各級政務平臺得到推廣與運用, 但從實踐的情況看, 政府使用數(shù)據(jù)治理還面臨著許多制約性的因素。

1、政府管理者大數(shù)據(jù)思維還沒有建立起來

我們已身處大數(shù)據(jù)時代, 但我們的政府管理者思維仍然停留在小數(shù)據(jù)思維模式中, 這種建構在小數(shù)據(jù)基礎上的傳統(tǒng)思維影響著治理方式的轉型升級。大數(shù)據(jù)技術是一種對數(shù)據(jù)應用的全新認識, 它不再過分追求數(shù)據(jù)的精確性, 而強調數(shù)據(jù)的完整性, 并且容忍數(shù)據(jù)的混雜性, 不再執(zhí)著于因果關系的研究, 更加重視事物間相關關系, 它為人們數(shù)據(jù)認知開辟了新的維度, 是一種思維方式的迭代和更新。如果這樣的思維方式?jīng)]有在政府管理者中確立起來, 運用數(shù)據(jù)進行治理是無法實現(xiàn)的。

2、傳統(tǒng)政府管模式難以適應數(shù)據(jù)治理的要求

政府數(shù)據(jù)治理以大數(shù)據(jù)技術為支撐, 以數(shù)據(jù)開放和信息共享為條件, 它對于政府組織的扁平化和協(xié)同性有著天然的要求。如果缺少這個條件, 即便大數(shù)據(jù)的硬件和軟件都已具備, 數(shù)據(jù)治理還是缺少基本的組織條件。我國行政組織傳統(tǒng)的科層制結構, 權力運行縱向層級多, 影響信息傳遞的速度, 同時橫向權力以職能為限, 部門信息彼此割裂, 難以實現(xiàn)相互協(xié)同。比如, 政府機構中, 綜合部門和行業(yè)部門之間職責劃分不清, 協(xié)調難度大, 權責分離嚴重, 導致相同的問題各管一塊, 各出各的招、各走各的道, 形成不了合力。所以黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確指出, 當前存在著機構設置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機制運行不夠高效等問題, 協(xié)同不夠成為影響治理體系中的突出問題。

3、大數(shù)據(jù)基礎設施和技術能力還需提升

大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應用以完善的數(shù)字信息平臺作為基礎, 是互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術在一個國家和地區(qū)成熟的產物, 大數(shù)據(jù)的運用須以較高的采集、存儲、分析、整合、控制作為技術支撐。近些年來, 我國雖然在提高信息化水平方面做出了切實的努力, 取得了很大成就, 但我國以計算機為媒介的互聯(lián)網(wǎng)終端服務的發(fā)展還不充分, 從事大數(shù)據(jù)治理的專業(yè)人才也很缺乏, 信息采集能力、采集設備、采集系統(tǒng)的不健全, 信息采集更新慢, 信息缺乏時效性, 使采集和整理的信息資源在數(shù)量上和質量上大打折扣。同時, 我國在大數(shù)據(jù)技術研究和開發(fā)方面起步較晚, 技術能力還比較薄弱, 還沒有實現(xiàn)與國際先進技術保持同步發(fā)展。

4、數(shù)據(jù)共享還存在制度性障礙

大數(shù)據(jù)的發(fā)展與應用是以數(shù)據(jù)共享為前提的, 但由于部門間條塊分割的管理格局, 使得每種類型數(shù)據(jù)僅能在部門和系統(tǒng)內閉環(huán)流轉, 同時各種采集的數(shù)據(jù)沒有制定統(tǒng)一的標準, 在數(shù)據(jù)資源的共享開放和開發(fā)利用上形成了技術屏障, 同時, 數(shù)據(jù)的使用和共享還缺少法律的規(guī)制, 因此普遍存在不愿、不想、不敢共享的問題。

三、為“放管服”改革建構完善的數(shù)據(jù)治理環(huán)境

1、適應新技術變革, 建立數(shù)據(jù)治理思維模式

理念決定方向, 思路決定出路, 政府治理者能否真正建立起大數(shù)據(jù)思維是實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的關鍵。政府治理者首先必須確立起“用數(shù)據(jù)來說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)意識和數(shù)據(jù)文化, 同時政府要將數(shù)據(jù)作為一種基礎性戰(zhàn)略資源給予高度重視, 在數(shù)據(jù)的使用上做到公開透明, 堅持信息公開原則, 堅決摒棄數(shù)據(jù)即權力的錯誤心態(tài), 防止數(shù)據(jù)獨占和數(shù)據(jù)欺瞞, 要用“全面、開放、共享”的理念來看待和配置數(shù)據(jù), 引領和推動大數(shù)據(jù)技術在全社會的廣泛應用。

2、加強基礎設施建設, 提升數(shù)據(jù)技術能力

擁有大數(shù)據(jù)的采集分析技術和完善的信息基礎設施, 是保證掌握基礎數(shù)據(jù)全面、足量、及時的必要條件, 也是決策者了解各種社會需求、選擇和規(guī)劃科學合理政策措施的基本前提。

因此, 要優(yōu)化網(wǎng)絡設施空間布局, 大力發(fā)展寬帶網(wǎng)絡, 加強數(shù)據(jù)中心設計, 提高計算機存儲硬件和相應管理軟件的技術水準, 建立全面覆蓋、動態(tài)跟蹤、指標齊全的社會治理基礎信息平臺, 集合人口基礎信息、居住信息、就業(yè)信息、房屋登記信息、違法犯罪信息、網(wǎng)絡輿情信息、公共衛(wèi)生信息、環(huán)境狀況信息、勞資關系信息、突發(fā)事件信息等多種信息源, 運用數(shù)據(jù)分析工具進行研判, 形成科學精準的分析結果和行動方案, 提高新形勢下社會治理信息化水平。

為了促進大數(shù)據(jù)技術水平和能力的提高, 我們要在技術研發(fā)和人才培養(yǎng)方面出臺相應支持政策, 比如可以設立大數(shù)據(jù)研究基金, 為科研人員開展前沿技術研究提供資金支持。要加強與國外先進大數(shù)據(jù)應用和研究機構開展交流合作, 立足自主創(chuàng)新, 突破大數(shù)據(jù)核心技術, 深度融合云計算、分布式處理平臺、存儲、感知等相關技術, 加強數(shù)據(jù)分析、應用等領域科研人員培養(yǎng), 為政府數(shù)據(jù)治理提供人才儲備和智力支持。

3、構建科學職責體系, 打造協(xié)同政府

改革開放以來, 我們逐步深化了對政府行政職能的認識, 逐步認識到必須“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領, 以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向, 以推進黨和國家機構優(yōu)化協(xié)同高效為著力點, 改革機構設置, 優(yōu)化職能配置”, 推動政府職能職責體系建設。

在單獨的條和塊的角度來看, 數(shù)據(jù)治理已取得了很好的成就, 行業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺已初具規(guī)模, 比如金稅、金土、金水、金審、金盾、金保等信息系統(tǒng)已能很好發(fā)揮作用, 但從國家治理的角度看, 各治理系統(tǒng)間缺少協(xié)同性, 還不具備“內外聯(lián)動、點面結合、上下協(xié)同”的要求。

所以必須以政府職責體系建設為重點, 將事權、職責、利益進行合理界定, 以“如何更好地解決問題”為職責出發(fā)點, 將應對某一問題的職責進行歸類整合, 盡可能把比較完整的事權劃分出來, 要適應大數(shù)據(jù)時代對事權的要求, 進行合理確權, 堅持“物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)”的思路, 平衡跨層級、跨系統(tǒng)、跨地域、跨部門、跨業(yè)務的職責和利益保障機制, 實現(xiàn)政府形態(tài)縱向上由“金字塔”向“扁平化”轉化, 橫向上由“碎片型”向“整合型”轉化, 形成政府跨部門協(xié)同治理。

4、打破信息壁壘, 實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的目標, 我們必須搞清阻滯因素, 以便有針對性地解決問題。影響數(shù)據(jù)共享的原因大致有三個方面:第一, 行政體制因素。科層制在管理權力上是分離的、在管理流程上是斷裂的, 按照專業(yè)分工形成職能界限明顯的相互獨立的“煙囪式”行政組織。第二, 技術標準因素。由于缺乏頂層設計, 沒有制定全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系, 各部門采集的數(shù)據(jù)標準不一致, 采取的處理技術、應用平臺不同, 數(shù)據(jù)庫接口也不互通, 為信息資源的共享造成了困難。第三, 法律風險因素。隨著數(shù)據(jù)資源公開程度的日益加大, 由于缺少數(shù)據(jù)公開和數(shù)據(jù)安全方面的法律規(guī)范, 國家安全、個人隱私、商業(yè)私密面臨巨大風險的問題越來越突出, 嚴重的可能會造成數(shù)據(jù)犯罪和數(shù)據(jù)災難。

針對行政體制因素的影響, 本文前段已有闡釋, 這里不再贅述。對于技術標準不一的問題, 就是制定統(tǒng)一的各類數(shù)據(jù)標準, 編制全國目錄標準體系。要在統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換方面做出統(tǒng)一安排, 同時在目錄與交換體系、平臺架構及功能、備份機制及運行保障方面制定統(tǒng)一規(guī)范。

對于法律風險因素, 應該建立健全政務數(shù)據(jù)開放、部門信息共享和知識產權保護等相關法律制度, 明確數(shù)據(jù)的范圍邊界和使用方式, 理清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務和權利。為了打破數(shù)據(jù)壁壘, 發(fā)揮大數(shù)據(jù)在政府治理中的作用, 要將信息公開和數(shù)據(jù)共享確立為政務部門的基本法律義務, 開放和共享應遵循“以開放為常態(tài), 不開放為例外”原則, 但法律須對例外情況做出明確規(guī)定, 對涉及國家安全、個人隱私、商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)要做出嚴格限制, 防止國家、公民和法人的利益受到不法侵害, 保證大數(shù)據(jù)在政府治理, 尤其在當前“放管服”改革中發(fā)揮積極作用。